一、制定《实施细则》的必要性和可行性
（一）必要性
农村集体资金、资产、资源是农村集体经济组织成员的共同财富，是发展壮大农村集体经济、全面推进乡村振兴的重要物质基础。近年来，随着农村改革的不断深入和农村集体经济的持续发展，农村集体“三资”管理面临一些新情况新问题：一是管理制度不够系统完善，部分领域存在制度空白；二是监管手段相对单一，主要依赖事后审计，缺乏事前预警和事中管控机制；三是部分村（社区）民主决策程序执行不够规范，“四议一审两公开”制度落实不到位；四是财务公开不够及时、不够全面，成员监督渠道不够畅通。
《中华人民共和国农村集体经济组织法》已于2025年5月1日起施行，对农村集体经济组织的财务管理、资产经营、收益分配等作出了新的规定。同时，《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号）、《农村集体经济组织会计制度》（财会〔2023〕14号）等制度文件也对农村集体“三资”管理提出了具体要求。2020年2月27日区政府印发的《鲅鱼圈区农村集体资金、资产、资源管理制度（试行）》（鲅政办发〔2020〕2号）已不能满足当前管理需要，亟需修订完善。
因此，制定出台新的《实施细则》，对于规范农村集体“三资”管理、维护农村集体经济组织及其成员的合法权益、促进农村集体经济发展和社会稳定，具有十分重要的现实意义。
（二）可行性
一是法律政策依据充分。国家已出台《农村集体经济组织法》《农村集体经济组织财务制度》《农村集体经济组织会计制度》等一系列法律法规和制度文件，为《实施细则》的制定提供了充分的上位法依据。
二是实践基础扎实。我区在多年农村集体“三资”管理实践中积累了丰富经验，各镇（街道）在村级财务管理、资产资源处置、民主监督等方面形成了一批行之有效的做法，为《实施细则》的制定提供了实践支撑。
三是基层需求迫切。各镇（街道）和村（社区）普遍反映，现行管理制度已不适应新形势新要求，基层对出台统一规范的“三资”管理制度有强烈需求。
二、起草过程
（一）学习研究阶段
区农业农村局组织专班系统研学了《中华人民共和国农村集体经济组织法》《中华人民共和国会计法》《农村集体经济组织财务制度》（财农〔2021〕121号）、《农村集体经济组织会计制度》（财会〔2023〕14号）、《辽宁省村级集体经济组织财务管理暂行办法》（辽政办发〔2003〕63号）、《辽宁省农村集体经济审计办法》（2021年修正）、《辽宁省农业农村厅关于印发辽宁省农村集体经济组织用工管理办法（试行）的通知》（辽农农〔2024〕182号）等法律法规和制度文件，逐条对照、逐项研究。
（二）调研起草阶段
在系统学习上级政策文件基础上，区农业农村局组织人员深入各镇（街道）和部分村（社区）开展实地调研，了解基层“三资”管理现状、存在的突出问题和实际需求。同时，积极借鉴其他地区在农村集体“三资”管理方面的先进经验和有效做法，结合我区实际进行起草。
（三）征求意见阶段
《实施细则》初稿形成后，先后多次征求各相关职能部门和各镇（街道）的意见建议，并多次到镇（街道）、村（社区）实地查看，进一步了解基层集体“三资”管理情况，召集部分镇（街道）、村（社区）具体工作人员进行座谈，在充分采纳各层面反馈意见建议基础之上，经过多轮修改完善，形成了《实施细则（征求意见稿）》。
（四）公开征求意见
按照行政规范性文件制定程序要求，现将《实施细则（征求意见稿）》全文公布，通过区政府门户网站向社会公开征求意见，广泛听取社会各界特别是农村集体经济组织及其成员的意见建议。
三、主要依据
1. 《中华人民共和国农村集体经济组织法》
2. 《中华人民共和国会计法》
3. 《辽宁省村级集体经济组织财务管理暂行办法》（辽政办发〔2003〕63号）
4. 《农业部关于进一步规范和完善村集体经济组织会计委托代理的意见》（农经发〔2008〕4号）
5. 《辽宁省关于进一步加强农村集体资金资产资源管理工作的意见》（辽政办发〔2010〕64号）
6. 《中纪委 财政部 农业部 民政部关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》（财会〔2010〕4号）
7. 《营口市委组织部 营口市财政局 营口市农业局 营口市审计局关于在全市农村普遍实行“四议一审两公开”制度的实施意见》（营组通字〔2010〕31号）
8. 《农业部 监察部关于农村集体经济组织财务公开规定的通知》（农经发〔2011〕13号）
9. 《辽宁省农业厅关于全省推行农村集体“三资”委托代理服务工作实施方案的通知》（辽农资管发〔2011〕1号）
10. 《农业部 财政部 民政部 审计署关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号）
11. 《辽宁省农村集体经济审计办法》（2021年5月18日辽宁省人民政府令第341号第四次修正）
12. 《辽宁省农业农村厅 辽宁省发展和改革委员会 辽宁省财政厅等关于印发辽宁省农村产权流转交易管理办法（试行）的通知》（辽农综〔2021〕16号）
13. 《财政部 农业农村部关于印发〈农村集体经济组织财务制度〉的通知》（财农〔2021〕121号）
14. 《财政部 农业农村部关于印发〈农村集体经济组织会计制度〉的通知》（财会〔2023〕14号）
15. 《辽宁省农业农村厅关于印发辽宁省农村集体经济组织用工管理办法（试行）的通知》（辽农农〔2024〕182号）
16. 《财政部关于加强和规范村级会计委托代理服务工作的意见》（财会〔2024〕28号）
四、《实施细则》的主要内容
《实施细则》共十六章五十条，各章主要内容如下：
第一章 总则（第一条至第二条）
明确了《实施细则》的制定依据、适用范围，以及农村集体资金、资产、资源的定义，规定了村集体经济组织法定代表人应当对本组织的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。
第二章 财务管理主体及职责（第三条至第六条）
明确了成员（代表）大会、理事会、监事会的财务管理职责。
第三章 村级会计基础工作（第七条）
规定了村级组织开设银行账户、统一凭证账簿、规范财务流程等会计基础工作要求，以及依托辽宁省农村集体“三资”监督管理平台实现网络化信息化管理的要求。
第四章 村级会计委托代理工作（第八条）
明确了委托镇（街道）代理记账、委托中介机构代理记账、自行记账三种方式，规定了会计委托代理的基本原则和工作要求。
第五章 村级财务民主监督工作（第九条）
明确了村务监督委员会的民主理财职责和村集体经济组织监事会按照集体经济组织章程开展财务监督的相关要求。
第六章 机构及队伍建设（第十条至第十二条）
规定了村级财会人员的配备、管理、培训及待遇保障等要求，镇（街道）财政管理办公室（村会计委托代理办公室）的岗位设置和人员配置，以及区、镇（街道）、村三级“三资”管理人员配置标准。
第七章 资金管理制度（第十三条至第十九条）
共7条，规范了财务收入管理、收入票据管理、支出凭证管理、财务支出审批、支出审核、资金管理责任、办理财会业务流程等七项制度。其中第十七条“支出审核制度”较原试行版单独成条，进一步细化了不同金额支出对应的审核权限和程序。
第八章 财务民主决策及公开制度（第二十条）
明确了重大财务事项的范围和“四议一审两公开”决策程序，规定了财务公开的内容、时限和载体要求。
第九章 财务预决算制度（第二十一条至第二十四条）
规定了年度财务收支预算计划的编制、审批、执行和决算编制要求。
第十章 集体资产、资源管理制度（第二十五条至第三十一条）
共7条，明确了清查制度、登记制度、折旧与保管维护制度、评估制度、招标制度、经营制度、采购制度等七项制度要求。
第十一章 会计档案管理制度（第三十二条至第三十三条）
规范了会计档案的立卷、归档、移交、保管、查阅和销毁等管理制度。
第十二章 合同管理制度（第三十四条至第三十六条）
明确了经济合同的签订、登记、归档和备案等管理要求。
第十三章 债权债务管理制度（第三十七条至第四十条）
规范了债权债务的管理责任、台账建立、催收清偿、定期清查等制度。
第十四章 收益分配管理制度（第四十一条至第四十七条）
明确了收益分配的原则、顺序、民主决策程序和“以丰补歉”等要求。
第十五章 农村集体经济审计（第四十八条）
规定了农村集体经济审计的主管部门、审计事项、审计频率和整改要求。
第十六章 附则（第四十九条至第五十条）
明确了区农村集体“三资”管理工作领导小组的设立和职责，同时废止2020年2月27日印发的《鲅鱼圈区农村集体资金、资产、资源管理制度（试行）》（鲅政办发〔2020〕2号）。
五、需要说明的几个问题
（一）关于制度框架的调整
原《试行》制度共十三章，新《实施细则》调整为十六章，在保留原制度核心内容基础上，整合新增了“机构及队伍建设”（第六章）、“财务民主决策及公开制度”（第八章）、“会计档案管理制度”（第十一章）、“债权债务管理制度”（第十三章）等专章，并将“收益分配管理”独立成章（第十四章），将原分散在其他章节的民主决策和公开要求集中整合，使制度体系更加完整、逻辑更加清晰、管理事项覆盖更加全面。
（二）关于重大财务事项决策程序的明确
《实施细则》第二十条明确了重大财务事项的范围，包括年度财务预决算、年度收益分配方案、大额固定资产采购和处置、重大集体经济项目立项、重大对外投资、借贷和债权减免、重大集体土地承包经营和流转、宅基地使用和土地征用补偿分配等十三类事项，并要求严格参照“四议一审两公开”程序执行。
（三）关于资金支出审核权限的细化
《实施细则》第十七条根据支出金额的大小，分别规定了不同的审核权限和程序：
支出金额 审核程序
3000元（含）以下 由分管副镇长（副主任）审核
3001元至5000元（含） 经理事会班子（“两委”班子）会议讨论通过，由分管副镇长（副主任）审核
5001元至10000元（含） 经村民（集体经济组织成员）代表会议讨论通过，由分管副镇长（副主任）审核
10000元以上 按“四议一审两公开”制度履行程序，由分管副镇长（副主任）、镇长（主任）审核
（四）关于资产资源交易的规范
《实施细则》第二十九条要求集体资产、资源实行承包、租赁、出让时，原则上须在省产权交易网络平台上采取招标方式公开交易，严禁私下发包、暗箱操作。对于单宗连片面积不超过10亩、仅用于种植农作物且每年单宗承包费底价不超过1000元的土地资源标的，以及账面价值不超过5000元的农机具、机械设备，可不在省产权交易网络平台交易，但应按照镇（街道）制定线下流转交易管理办法实施，并将相关信息通过省监管平台录入提交、公示。
（五）关于收益分配顺序的明确
《实施细则》第四十六条明确了村集体经济组织可分配收益的分配顺序：（1）弥补以前年度亏损；（2）提取公积公益金（按组织章程确定计提比例）；（3）向成员分配收益；（4）其他。收益较多年份应合理控制分配额度，结转下年使用，实行“以丰补歉”，严禁举债分红。
（六）关于审计监督的强化
《实施细则》第四十八条明确了区农业农村行政主管部门和镇人民政府为农村集体经济审计的主管部门，审计事项包括承包金、租金、土地补偿费的管理使用、资源性资产的经营等。按照每3年全覆盖的频率开展审计工作，并将审计经费纳入区财政预算。
六、征求意见方式及期限
各机关团体、企事业单位、社会组织和个人均可提出意见和建议。有关意见请于 2026年9月15日 前通过以下方式反馈：
1. 电子邮件： 将意见发送至yksbyqqnyncj@sina.com
2. 信函方式： 将意见寄至营口市鲅鱼圈区农业农村局（地址：营口市鲅鱼圈区日月大道8号4楼418室，邮政编码：115007），并请在信封上注明“三资实施细则征求意见”字样
3. 联系电话：6819272
征求意见期限： 自本公告发布之日起不少于30日。
