各镇、街道，各相关单位：

根据《民法典》、《土地管理法》、《土地承包法》、《合同法》、《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（辽农经〔2015〕280 号）、《关于充分利用农村改革成果壮大村级集体经济的意见》（辽委办发〔2019〕67号）、《关于做好农村土地确权相关工作的指导意见》（营农办〔2020〕112号）、《辽宁省委农办 辽宁省农业农村厅关于规范新型农村集体经济组织发展的通知》（辽农领办〔2020〕5号）有关精神，为加强全区农村集体资源发包、资产出租工作的管理，制定此指导意见。

一、承包期限、承包费标准、收费周期的确定

（一）政策法规依据

1.《省农委关于做好农村土地承包经营权确权成果利用有关工作的指导意见》（辽农经〔2018〕20号）

为保持现有承包经营，将未确权给承包农户的集体耕地，采用其他方式承包给现经营农户。承包期要与家庭承包期限一致，承包费一年一收；承包费的标准，由集体经济组织成员会议民主决定。原则上，收费标准应当明显低于当地同等、类似地块的流转价格。

2.《辽宁省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》

（一）集体经济组织依法预留的机动地；

（二）通过依法开垦等方式增加的；

（三）承包方依法、自愿交回的；

（四）发包方依法收回的。

前款所列土地在未用于承包给新增人口或者个别调整承包地之前，应当通过招标、公开协商等方式承包，承包期不得超过三年。

3.全国人大《土地承包法》释义

第3条“国家实行农村土地承包经营制度和承包的方式”中明确：土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，其期限本法没有明文规定，可以由当事人根据实际情况以合同约定，如小块的菜地或养殖水面，因生产周期短，可以约定较短的承包期限；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，因开发难度大，生产周期长，可以约定较长的承包期限。

第20条“关于农村土地承包期限的规定”明确：对于采取其他方式承包的土地的承包期限，依照本法的规定，由当事人双方根据实际情况协商确定。例如，实践中，一般鱼塘的承包期为1至3年。对承包“四荒”进行治理开发的，国家有关政策规定承包期最长可以达到50年。

4.《合同法》第二百一十四条 租赁期限

租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。 租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。

5.《民法典》第七百零五条  租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。

（二）具体处理意见

1.家庭承包土地实测面积比确权面积多出部分

前提是此类土地经村集体民主议事程序已确定收费比例。承包期限与家庭承包期限一致，承包费标准由集体经济组织民主议定，收费标准应当明显低于当地同等地块的流转价格，承包费一年一收。

2.除家庭承包土地以及上述第1条之处的其他耕地：承包期限三年，收费标准为当地市场价格，承包费标准由集体经济组织民主议定。承包费一年一收，也可一次性交齐。

3.四荒地、山地、果园地、林地：最长不超过50年，承包费按当地市场价格确定，承包费标准由集体经济组织民主议定，承包费一年一交，承包合同中可约定通过补充协议每三年调整一次承包费标准及每次调整上限。

4.其他土地资源。如鱼塘、小块菜园、养殖滩涂等。因生产周期短，可以约定较短的承包期限，承包期限可根据一个生产周期（从培肓至成熟）灵活约定。承包费标准由集体经济组织民主议定，承包费一年一收，也可一次性交齐。

5.集体经营性资产：最长不得超过20年，实践中可三年一个周期，承包费一年一收，也可三年一收，如租期较长，承包合同中可约定通过补充协议每三年调整一次承包费标准及每次调整上限。承包费标准由集体经济组织民主议定。

二、无效合同、定期承包合同、不定期承包合同的确定

（一）有关政策法规

1.1999年版《合同法》

第五十二条 合同无效的法定情形

有下列情形之一的，合同无效：

A1.一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

A2.恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

A3.以合法形式掩盖非法目的；

A4.损害社会公共利益；

A5.违反法律、行政法规的强制性规定。

第六十一条 合同约定不明的补救

合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。

第六十二条 合同约定不明时的履行

当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：

A2.价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。

A4.履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。

第二百一十五条 租赁合同的形式

租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。当事人未采用书面形式的，视为不定期租赁。

第二百三十二条 租期不明的处理

当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。

第二百三十六条 续租

租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。

2.1990年省人大代表常务委员会《辽宁省农业集体经济承包合同条例》1995年修改

第二十一条 农业承包合同有下列情形之一的，为无效合同∶

（一）违反国家法律、法规、政策的；

（二）损害国家、集体利益和社会公共利益的；

（三）采取欺诈、胁迫或者其他不正当手段签订的；

（四）发包方无权发包或者其法定代表人违反本条例第九条、第十条规定的。

无效合同的确认权，归农业承包合同主管机关和人民法院。

3.全国人大《合同法》释义

第二百三十二条 当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。

【释义】本条是关于租赁期限没有约定或者约定不明确时的法律后果的规定。从是否规定有租赁期限来看，租赁合同分为定期租赁合同和不定期租赁合同两种。定期租赁合同的当事人在合同中约定了租赁期限，合同于约定的租赁期限届满时终止。

租赁合同当事人也可以不约定期限，这就是不定期租赁合同。与约定有期限的租赁合同相比，未约定期限或者约定期限不明确的合同在履行时有一定困难，容易酿成纠纷。根据本条规定，当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确时，应首先依照本法第六十一条的规定进行协议补充，即由出租人和承租人就租赁期限进行再磋商，如果能够达成协议，合同即按照补充协议的期限履行。仍不能达成补充协议的，则依照合同有关条款或者交易习惯加以确定。如果合同双方当事人既不能就租赁期限达成补充协议，又不能根据合同条款或者交易习惯加以确定，只要出租人没有收回租赁物的意思，同时也没有收回行为并且继续收取租金的，就表明租赁关系仍然存在，但这时的租赁视为不定期租赁，双方当事人可以随时解除合同。如果承租人在使用租赁物后已达到了其预期目的，同时履行了其义务，可以提出终止合同的履行；如果出租人对租赁物有客观原因需要利用，而非出于其他恶意，可以在保障承租人利益不受损害的情况下，收回租赁物。但出租人解除合同时，应依诚实信用原则，在一个合理期限之前通知承租人。

4.《土地承包法》第12条规定，县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。 乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

（二）具体处理意见

1.价款不明的合同

可以协议补充，不能达成补充协议的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；或依法执行政府定价或者政府指导价。

2.履行期限不明的合同（未约定租金或承包费交付时间）

履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。

3.不定期合同（合同期限约定为长期、终身、永久、政策不变继续执行等等）

租赁期限六个月以上未采用书面形式的合同；租赁期限没有约定或者约定不明确，事后双方达不成协议的，双方继续交收租金的合同；租赁期间届满，承租人继续使用租赁物，出租人没有提出异议的，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期。

处理意见：可随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。

4.无效合同

符合《合同法》第52条、《辽宁省农业集体经济承包合同条例》第21条相关规定的合同属无效合同，可以直接取消原合同。当事人如提出异议，由乡（镇）人民政府对合同进行确认，也可提交到市仲裁办仲裁或法院诉讼处理。

三、问题台账分类处理意见

1.原承包土地已被合法征占，当事人复耕的土地；征而未用的土地。

处理意见：转为其他方式承包，承包费一年一收，收费标准为当地市场价格，由集体经济组织民主议定，须约定征地单位或集体经济组织用地时无偿交地。

政策依据：《土地管理法》第38条　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。

2.家庭承包土地确权过程中，一轮、二轮承包合同（台账）均无记载的地块。

转为其他方式承包，承包期限三年，收费标准为当地市场价格，由集体经济组织民主议定。承包费一年一收，也可一次性交齐。

3.以二轮承包合同面积作为确权面积，实测面积比确权面积多出来的部分。

处理意见：按市指导意见，超出10-20%的部分，转为其他方式承包，按市场价40-60%收取费用。是否收费？以及比例的确定，由集体经济组织按程序议定。因“产平地不平”多分的低等地应视为合理多地，仍由原承包户经营，不收承包费。

政策依据：

A.省法制办、农委《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的指导意见》（辽农经〔2015〕280 号）

第10条明确：未经本集体经济组织成员会议或者成员代表会议讨论同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费；

B.《关于充分利用农村改革成果壮大村级集体经济的意见》（辽委办发〔2019〕67号），“二、积极促进承包地经营权流转。农村承包地确权后，对实测面积超出确权面积部分，要依法依规按照民主议定程序妥善处置。对确权后承包户多出的面积，村集体经济组织可以采取其他方式承包给符合条件农户，合理收取承包费。”

4.开荒地，私自耕种集体耕地、鱼塘、四荒地等。

由村集体与现经营户签订非家庭方式承包合同，承包期限、收费标准，根据土地目前类型，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。如当事人放弃经营，也可无偿收回土地另行发包。

5.承包地无约定面积。

由村集体组织现经营者实地测量，根据测量面积与现经营户签订非家庭方式承包合同，承包期限、收费标准，根据土地性质，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。

6.家庭承包土地确权，一轮承包台账（合同）有记载、二轮承包台账（合同）无记载的地块。

由本村民主程序议定，此类土地是否确权为家庭承包土地。如不予确权，转为其他方式承包，承包期限三年，收费标准为当地市场价格，承包费一年一收，也可一次性交齐。

7.通过分配方式获得的双份家庭承包地。

只能保留一份家庭承包地，另一份转为其他方式承包，承包期限三年，收费标准为当地市场价格，承包费一年一收，也可一次性交齐。

8.整户消亡的家庭承包土地。

转为其他方式承包，现经营户可优先承包。承包期限三年，收费标准为当地市场价格，承包费一年一收，也可一次性交齐。

9.“作价归户”果园地。

生产队解体时，有的村集体将果树作价归到农户，当时作价归户的是“果树”，不是“土地”，土地始终属于集体所有。转为其他方式承包，按土地目前的类型，根据此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期”相关条款执行。

10.按户均分的果树及其拓边展延的土地

村集体研究制定此类果树发包方案。重点是确定每棵树（或每个人、每户）的面积份额，在此基础上，签订承包合同。在合同中明确家庭承包的份额及相关权利，同时明确非家庭承包方式的面积及相关权利。

11.当事人未与村集体形成发包承包关系，将土地转让第三方

按《辽宁省农业集体经济承包合同条例》第21条第四款规定，该转让按无效合同处理，土地转为其他方式承包。如第三方提出异议，由乡（镇）人民政府对合同进行确认，也可提交到市仲裁办仲裁或法院诉讼处理。

12.林地

清查林地承包合同、林权证，如对承包价款和承包期限有明确约定，在排除非无效合同后，按合同约定执行。如合同未约定承包价款和承包周期，或有林权证无承包合同，与当事人协议补充。如对承包价款达不成一致意见，按照订立合同时履行地的市场价格履行；如对承包期限达不到一致意见，按不定期合同处理，村集体可以随时取消合同。

在签订合同时应当明确，林地在发包前已经有一定规模的地上附着物，应约定林地被征占时，地上附着物双方的分配比例。

13.低价承包问题

处理意见：首先检查合同是否属有效合同，是否属不定期合同。如合同无效，按无效合同处理；如属不定期合同，可随时取消合同。如确属低价的有效合同，在双方协商无果的情况下，可提交到市仲裁办仲裁或法院诉讼处理。

政策依据：营农办〔2020〕112号文明确“在核查是否有承包合同、当时发包程序是否合法有效的基础上，应当采取缩短承包期、从2020年开始提高以后年份承包费的方法予以解决”。

14.合同到期继续交租金。

属不定期合同，可随时解除合同，与当事人重新签订合同。合同期限、收费标准相关约定，根据土地目前类型，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。

15.欠交承包费（合同到期、合同未到期）

追缴所欠承包费。如合同未到期，当事人有意愿继续承包，可按合同约定继续履行。如合同已到期，重新与当事人签订合同，也可收回另行发包。合同期限、收费标准相关约定，根据土地目前类型，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。

16.未约定承包期。

可协议补充，如达不成一致意见，属不定期合同，可随时解除合同，并提前通知当事人。可与当事人重新签订合同，也可收回另行发包。合同期限、收费标准相关约定，根据土地目前类型，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。

17.无承包合同采取收据形式记载相关事宜。

如未约定经营期限，按不定期租赁处理。如对价款、面积等内容约定不明确，可以补充完善合同。合同期限、收费标准相关约定，根据土地目前类型，按照此意见第一条“承包期限、承包费标准、收费周期的确定”相关条款执行。

18.侵占集体土地资源或资产，拒不退地、交还资产且拒不缴费上报区扫黑办处理。

19.毁损土地、改变土地用途

处理意见：责令限期改正或治理，对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。如当事人拒不配合，上报区扫黑办处理。

政策依据：《土地承包法》第64条  土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。

《土地管理法》第七十五条　违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款。

《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

2000年高院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条就“数量较大”、“造成耕地大量毁坏”作出解释：

（一） 数量较大：非法占用基本农田 5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地 10亩以上。

（二）造成耕地大量毁坏：是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田 5亩以上或者基本农田以外的耕地 10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

该解释对非法占用农用地分别在质（种植条件严重毁坏或者严重污染）和量（基本农田 5亩以上或者基本农田以外耕地 10亩以上）上做出具体规定。

根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或合计达五亩以上；

（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

四、基层民主议事程序有关规定

（一）未成立集体经济组织的村（居）民委员会

《关于在全市农村普遍实行“四议一审两公开”制度的实施意见》（营组通字〔2010〕31号）

四议:即村党组织提议，“两委”会商议，党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议（前者提前3天、后者提前10天通知）；

一审:乡镇党委、政府审核；（10天内回复）

两公开：实行决议公开、实施结果公开。（不少于7天）

（二）已成立集体经济组织

中共辽宁省委办公厅 辽宁省人民政府办公厅《关于充分利用农村改革成果壮大村级集体经济的意见》的通知（辽委办发〔2019〕67号）

加强农村基层党组织对壮大村级集体经济的领导。在村党组织领导下，村集体经济组织与村民委员会分别承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村集体经济组织负责人。村集体经济组织提出收益分配等重大事项决策方案建议后，应当由村党组织研究讨论，报乡镇党委审核，必要时，需经县级组织、财政、农业农村部门会商确定，集体成员大会形成同意决议后实施。

集体经济组织议事“四步曲”：

村集体经济组织提出建议，村党组织讨论上报，乡镇党委审核，集体成员大会形成决议。

（三）村委会公益事业支出缺口

《辽宁省委农办 辽宁省农业农村厅关于规范新型农村集体经济组织发展的通知》（辽农领办〔2020〕5号）

股份经济合作社对外大额投资、项目建设、大额资产处置、重大事项开支等要经成员大会或成员代表大会讨论通过，报乡镇（街道）政府（办事处）审核同意后方可执行。村委会承担村内公益事业支出缺口，可经村委会提出申请，由股份经济合作社履行民主决策程序，根据年终收益情况给予适当补助，严禁举债发放聘任人员工资、公益事业补助等。

（此件公开发布）

营口市鲅鱼圈区农业农村局

2020年9月29日